黃土地

　　

　　生活在秦嶺北麓的大熊貓

　　國家公園，在西方國家已經有一百多年的歷史。但在中國，還是個相對較新的名詞。

　　9月26日，《建立國家公園體制總體方案》正式亮相。這標志著中國國家公園建設進入實質性階段，對于促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，意義重大、影響深遠。

　　【國家公園長啥樣?】

　　建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態文明建設的重要內容。

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。

　　2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，對建立國家公園體制提出了具體要求，并強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。

　　從2015年起，我國陸續設立了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等10個國家公園體制試點。

　　2017年9月26日，中辦國辦印發《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》指出，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

　　目前世界上有一百多個國家建立了上萬個國家公園，但每個國家對國家公園的界定和賦予的含義也不相同。

　　【中國的國家公園是什么樣?】

　　《方案》中明確：我國的國家公園體制以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標。這就奠定了我國的國家公園的整體基調，即堅持生態保護第一。在此基礎上，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。

　　我省歷來高度重視生態環境保護，從2015年起，在具有國家保護層面的保護地，籌備規劃建設秦嶺國家公園、黃帝陵國家公園和黃河國家公園，對珍稀自然遺產進行保護。但目前我省籌備的這3個國家公園尚不屬于試點國家公園，也未真正實現由國家主導建設管理，待試點成功后，經過相關申請審批程序，有望成為由國家統一管理的真正意義上的國家公園。

　　據參與我省國家公園項目規劃的陜西省林業調查規劃院副院長葛安新介紹，擬建的秦嶺國家公園將地跨6市26個縣(區)，占地約265萬公頃，囊括20處自然保護區、22處森林公園、4處濕地公園等多種類型資源的保護地。

　　黃帝陵國家公園規劃總面積約61.77萬公頃，規劃區森林覆蓋率高達74.55%，有“華夏第一陵”黃帝陵文化，紅色旅游資源豐富，更是眾多野生動植物的天然棲息地和生態庇護所。

　　黃河國家公園將主要依托黃河壺口瀑布、國家文史公園等重點景區，對陜西沿黃河區域統一進行規劃。

　　這3個我省規劃的國家公園建成后，河流、森林、湖泊、瀑布、峽谷、草原將以其天然的生命活力，呈現最真實的自然狀態。空中的飛禽、恣意游蕩的各類野生保護動物，在公園內自由繁衍生息。在這里，山是水的故事，水是大地的秘密。在這里，人與物種的地位是平等的，關系也很簡單，那就是和諧共生。

　　【國家公園收不收門票?】

　　“我認為國家公園無限美好的自然風光是大自然對人類的饋贈，它屬于全體國民，所以也應該讓國民免費參觀。

　　“我覺得國家公園建設規模這么大，國家會投入很多資金，可以適當向游客收取門票費。

　　“其實，只要門票價格不是很貴，我們都可以接受，畢竟這么大的公園也要很多工作人員來維護。”

　　11月4日，記者來到陜西師范大學、西北大學就“國家公園要不要收費”問題進行采訪。大學生劉蕓、陳靜和張子宇分別談了自己的看法。

　　國家公園，雖然帶有“公園”二字，但它不等同于單純供游人休閑消遣的一般意義上的公園，也不是為開發旅游而建設的風景區。所以，打造國家公園的目的絕不是為了贏利。

　　對此，國家發改委有關負責人表示，國家公園強調全民公益性，主要體現在共有、共建和共享上。在有效保護的前提下，為公眾提供科普、教育和游憩的機會。制度設計中，應保證所有國民平等參訪的權利，為此國家公園應以國民福利為原則，實行低價格門票和相配套的預約制度。

　　據葛安新分析，為了保障國家公園保護和管理工作的日常運行，我省的國家公園設立初期會收取少量門票費用，作為公園建設、維護的專項資金。門票主要采取聯票制和分區門票制相結合的形式，實行聯票多日內多次進出有效，分區門票當日有效的門票制度。票價將遵循國家公園管理部門規定，以每車或者每人計費。公園范圍內居住的當地居民可以實行免票制度。

　　與此同時，國家公園會設立服務中心，主要為游客提供信息咨詢、投訴處理、教育展示和解說服務等免費服務項目，提供免費的景區導覽圖、景區安全知識手冊和景區宣傳手冊。

　　據了解，美國的黃石國家公園對16歲以上的游客收取每人12美元的門票費用，保證普通美國人也可以享用國家公園。盡管收費低，但據統計，2011年大約2.8億人次訪問了黃石國家公園，對當地經濟貢獻了130億美元。

　　張燕建議，我們的國家公園可以借鑒美國國家公園管理權和經營權分開的模式，把營利性項目與公益性服務徹底分離開，以保證服務的純粹性。門票收入雖然少，但我們要算大賬、算長遠賬，國家公園建成后，將會帶動周邊城市的餐飲、住宿等服務產業發展，必將促進當地經濟發展。

　　【國家公園由誰來管?】

　　面積如此大的公園誰來管?不同的國家、不同的體制、不同的保護地類型，答案也不相同。

　　國家公園發源地美國，采取中央集權型管理體制，堅持垂直統一管理，地方政府不予介入，公園運營經費也由聯邦政府預算支付。

　　半鄉村、半自然的英國國家公園，由政府資助、地方投入、公眾參與，共同對其進行管理。

　　澳大利亞國家公園的管理模式則是地方主導型，由州政府承擔國家公園管理責任，原住民和國家公園署平等參與、聯合管理。

　　我國的國家公園體制具有鮮明的特色。事實上，《方案》已對未來我國國家公園的管理權問題描述得十分清楚：國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。

　　目前，東北虎豹國家公園體制試點在探索一種全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使的管理模式;湖北省成立神農架國家公園管理局，保護試點范圍內自然資源;三江源國家公園試點則專門建立三江源國家公園管理局，整合相關部門力量，建立省、州、縣、鄉的4級垂直統籌式生態保護機構。

　　《方案》中，有兩點值得關注——國家公園由全體國民所有;國家公園管理權逐步由中央政府和省級政府分級行使過渡到由中央政府直接行使。

　　對此，省社科院文化旅游研究中心主任張燕認為，國家公園由全體國民所有，體現在公民的共有、共享上，這意味著每個公民都有平等參訪的權利。同時，中國將會建立國家公園管理機構來統一管理，這樣就可以改變當前自然保護地碎片化管理和多頭管理問題，打破部門和地域限制，“一把尺子量到底”，實現統一監督，統一管理，統一保護。

　　當然，中國的國家公園體制的特色，還由保護地獨特性決定。比如，許多國家的國家公園內幾乎沒有居民生活在其中，而中國則不同，有不少數量的人口居住在自然保護區內。

　　“拿占地265萬公頃的秦嶺國家公園來說，地跨6市26個縣(區)，生活著200多萬人口。處理好自然生態系統保護管理與當地居民的關系是建設國家公園面臨的巨大考驗。這個問題，還或多或少存在于黃帝陵國家公園和黃河國家公園中。”葛安新說。

　　葛安新認為，國家公園的規劃，首先要處理好自然生態系統保護管理與當地居民的關系，合理劃定功能分區。其次，根據功能定位，明確國家公園區域內居民的生產生活邊界，鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護周邊自然資源。同時，可以在公園內設立生態管護公益崗位，吸納當地居民參與國家公園保護管理工作。最后，還可以引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

　　說到底，國家公園體制是一種資源保護與人類生存雙贏的管理運行模式，更是讓世界認識中國生態文明的亮麗名片。我們期待陜西的3個國家公園早日落成，為三秦百姓再添福祉。

　　【陜西的“國家公園”】

　　黃土地上的小湖泊

　　

　　司馬遷祠

　　

　　國寶羚牛

　　黨的十九大報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國重要的自然生態系統和自然遺產資源。

　　【陜西有哪些“國家公園”?】

　　今年7月，國務院辦公廳公布了17處新建國家級自然保護區名單，陜西摩天嶺國家級自然保護區被列入該名單。

　　摩天嶺國家級自然保護區位于漢中市留壩縣上南河境內，是以保護大熊貓、羚牛、金絲猴、林麝等珍稀野生動物及其棲息環境的自然保護區。

　　“我的老家就在摩天嶺國家級自然保護區周邊，記憶中小時候最快樂的時光就是和小伙伴進山玩，山里景色美，還總能發現一些新奇的動植物。現在，摩天嶺被納入國家級自然保護區名單，這將有利于摩天嶺的生態保護，我特別高興。老一輩人說‘靠山吃山’，我們現在更要護山養山，為自己也為子孫后代守護好這座自然寶庫。”漢中市民劉康說。

　　建立自然保護區是就地保護珍稀瀕危野生動植物最有效的方式之一。摩天嶺國家級自然保護區正是秦嶺自然保護區網絡的重要組成部分。目前，陜西在秦嶺地區共建立了自然保護區23個，其中國家級自然保護區14個，省級自然保護區9個，逐步形成了秦嶺自然保護區群。

　　1956年，我國在廣東肇慶建立了第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區。由此，我國的自然保護事業迅速發展。如今，我國的保護地類型豐富，有自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、海洋特別保護區等十余類。

　　不難發現，我們身邊很多自然保護地的名稱中都帶有“國家級”或“公園”，它們也常被視作“國家公園”，如各類國家地質公園、國家森林公園、國家濕地公園等。

　　“常見的各類‘國家公園’，其含義更接近‘國家級公園’，它和國際上通用的國家公園概念不同。在我國，這種命名模式是由國家主導的，并有著一套嚴格的評定標準。比如，太平國家森林公園就是由國家林業局授予的。全省現有森林公園88處，其中國家級森林公園35處。需要明確的是，它們是國家級森林公園，不是國家公園。還有如國家濕地公園、國家級風景名勝區等此類公園，這些都是保護地的不同類型。”陜西省林業調查規劃院副院長葛安新說。

　　隨著陜西生態建設力度不斷加大，許多物種棲息地得到了有效保護，使一些珍貴瀕危物種種群得到恢復。截至目前，全省有自然保護區52個，保護區總面積達110萬公頃。

　　10月1日，我國首個冠以“國”字號的植物園——秦嶺國家植物園開園。秦嶺國家植物園規劃面積6.39萬公頃，包含數千種珍稀植物。它是目前世界上面積最大、植被分帶最清晰、最具自然風貌的植物園，同時也是我國第一個國家級植物園。

　　另外，5年來，陜西新批建26個國家濕地公園(試點)。目前，全省國家濕地公園總數達38個，總面積5.35萬公頃，其中12個已通過驗收并正式掛牌。

　　【“國家公園”帶來了什么?】

　　眼下正值候鳥南遷的季節，紅堿淖濕地自然保護區也迎來了首批越冬白天鵝。

　　“藍天白云，碧水黃沙，鳥兒自由地翱翔，真是壯觀!這樣的景色在四川很難看到。我們全家這次是專門從四川駕車來榆林紅堿淖旅游的。”四川游客李明說。

　　紅堿淖位于毛烏素沙漠和鄂爾多斯高原交匯處，地跨我省神木市和內蒙古自治區伊金霍洛旗，是我國最大的沙漠淡水湖，同時還是全球最大的珍稀瀕危鳥類——遺鷗繁殖與棲息地。

　　“保護好紅堿淖就是保護好人類和鳥兒共同的家園。以前我總擔心建設自然保護區可能會限制人類的發展，現在我明白了人與自然和諧共處才是最好的發展。紅堿淖讓生態環境更美好，也帶動了旅游發展，我們都是受益者。”神木市民王建芳說。

　　綠水青山就是金山銀山。各類保護地的建立，在帶來生態效益和社會效益的同時，也帶來了實實在在的經濟效益。

　　“綠水青山回來了，日子越來越好了。”這是住在千湖國家濕地公園周邊老百姓切身的體會。千陽縣千湖國家濕地公園是國家林業局首批命名的國家濕地公園之一，年接待游客20多萬人次，年門票收入達200多萬元，在帶動了旅游業發展的同時，也為當地群眾脫貧致富作出了貢獻。

　　“十二五”期間，陜西生態環境領域取得了喜人成就。全省綠色版圖向北推進400公里。森林覆蓋率提高到43.06%，人均公園綠地面積達10.18平方米。《陜西省“十三五”環境保護規劃》提出要“編制全省自然保護區發展規劃，優化自然保護區布局，開展自然保護區資源環境本底調查及勘界確權，到2020年，全省自然保護區面積占陸域國土面積穩定在5.5%左右。”

　　已發布的《陜西省“十三五”文化和旅游融合發展規劃》中指出，“十三五”期間，我省將重點建設秦嶺、黃河和黃帝陵三大國家公園。建設三大國家公園重點任務在于創新生態保護管理體制，保護和恢復生物多樣性，保護自然遺產，探索可持續的社區發展機制，創新生態保護運行機制，開展生態體驗和科普宣教，推動文化與旅游深度融合。未來，綠色發展帶來的福利將惠及更多群眾。

　　【這些“國家公園”怎么管理?】

　　各類保護地的建立對保護自然生態系統和自然遺產作出了重要貢獻，但是隨著時代變遷，現行保護管理體制的弊端也逐漸顯現出來。

　　“我們的保護地規模普遍較小，一塊塊分散分布，這樣的發展和管理模式在過去是能夠適應需求的。過去為了限制采伐，我們把保護地一個個圈起來，這為生物多樣性和野生動物保護發揮了重要作用。可長此以往，一個個相對獨立的保護地變成了一個個生態‘孤島’，保護前景堪憂。現在，這種破碎化的保護已不符合新的保護發展需要。我們應該開展大面積、大規模的保護，把生態系統完整地保護起來。”葛安新介紹。

　　新的保護理念呼吁新的管理體制。那么，當前保護地的管理情況又如何呢?

　　“應該說‘九龍治水’是普遍現象，保護地在管理上往往涉及多個部門。例如，秦嶺地區現有23個自然保護區、49個森林公園、4個國家級濕地公園、19個風景名勝區、6個地質公園、6個水產種質資源保護區、6個省屬林業局的天然林經營區。歸口單位有林業、環保、水利、國土、文物、建設等。多種保護地類型與行政隸屬管理交織在一起，形成了極其復雜的管理體系。”葛安新說。

　　其實，早在2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中就對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。

　　如今，我國各類保護地建設管理仍缺乏科學完整的技術規范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準，同一個保護地部門割裂、多頭管理、碎片化現象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

　　因此，理順管理體制、提高管理水平是現階段亟待解決的問題。

　　陜西省社會科學院文化旅游研究中心主任張燕認為：“交叉重疊、多頭管理、碎片化的自然資源管理和生態保護格局必須打破，否則很容易產生矛盾和問題。國家的資源應該納入國家層面的管理體系，由統一的機構進行監管。我們國家現在提出建立國家公園體制，就是一個很好的解決途徑。”

　　9月26日，《建立國家公園體制總體方案》正式印發，國家公園建設進入實質性階段。針對我國保護地管理存在的突出問題，《建立國家公園體制總體方案》提出建設統一規范高效的中國特色國家公園體制，其核心就是要在統一事權分級管理、強化自然生態系統保護、促進社區協調發展、完善法律制度等方面大膽創新，以補齊制度短板。

　　【期待中的國家公園】

　　奔騰的黃河壺口瀑布

　　

　　國寶朱鹮

　　

　　每年清明節，公祭軒轅黃帝典禮在黃陵隆重舉行

　　蜿蜒高聳的秦嶺，歷史悠久的黃帝陵，奔騰不息的黃河……陜西將在“十三五”期間建設的秦嶺、黃帝陵、黃河三個國家公園，將陜西境內的標志性景區囊括其中，既保護這里的自然環境，又促進這些區域的可持續發展。

　　【規劃中的秦嶺國家公園】

　　“黃河是華夏民族的‘母親河’，秦嶺是華夏民族的‘父親山’。”陜西省社科院研究員張寶通說，“建設秦嶺國家公園，對整個中國都有重要意義。”

　　2015年，陜西省政府提出“建設秦嶺國家公園”，并將其寫入陜西省“十三五”規劃建議。秦嶺國家公園規劃面積265萬公頃，占全省國土面積的12.89%，涉及西安、寶雞、渭南、商洛、漢中、安康6市26個縣(區)。

　　秦嶺生物種類多樣，自然歷史悠久，是陜西的生態名片，也是美麗中國的縮影。然而，秦嶺地區目前行政管理復雜，涉及多個市和縣(區)，并由林業、城建、國土、環保、水利、文物等部門共同管理。這導致秦嶺地區無論是開發還是保護，都需要多個部門協調進行。秦嶺現有自然保護區、森林公園、地質公園、文化自然遺產、國家濕地公園等多種保護地類型。各個保護地的管理目前大多相對獨立，增大了秦嶺區域的統管難度。

　　面對秦嶺區域的現狀，陜西省林業廳工作人員說：“秦嶺區域現在被分割成眾多生態‘孤島’，不僅管理難度大，更讓不同生物群之間難以交流。建設國家公園有助于秦嶺地區形成完整的生態保護系統。”

　　陜西省林業調查規劃院副院長葛安新說：“秦嶺國家公園規劃面積大、涉及領域廣，因此管理模式將遵循‘政府主導、分級保護、經管分離、特許經營’的原則。秦嶺國家公園將由中央立法保障，委托陜西省政府垂直管理，在具體管理過程中注重社區參與和與民間組織的合作。”

　　2017年至2026年，秦嶺國家公園的總體規劃期限為10年。

　　陜西省林業廳副廳長黨雙忍說：“建設秦嶺國家公園的好處不一定能立即體現。但是建設秦嶺國家公園是保持可持續發展的根本所在，保護秦嶺就保護了生態的根基，是事關陜西乃至整個中國長遠發展的根本大計。”

　　【規劃中的黃河國家公園】

　　在我國歷史上，黃河及沿岸流域對人類文明有著重要影響，是中華民族最主要的發源地。張寶通說：“黃河文明是中華文明最亮麗的一張名片，黃河精神被中華民族代代傳承。建設黃河國家公園，對整個中華民族有著重要而深遠的現代意義。”

　　陜西境內黃河流域自然人文資源豐富、文化底蘊深厚、地理風貌獨特，是紅色文化聚集地，但發展卻十分受限。“黃河流域陜西區域屬于土地沙化和水土流失的生態敏感脆弱區域，是全國乃至世界水土流失最嚴重的地區之一。黃河流域行政管理較為復雜，涉及眾多縣(區)，各縣(區)在生態保護、發展方式等方面的理念和進程也存在錯位。陜西沿黃區域至今沒有一家AAAAA級旅游景區。所以，建設黃河國家公園有利于黃河流域的生態保護、資源整合、合理規劃，從而推動整個黃河流域的協同發展。”陜西省發改委工作人員說。

　　2017年8月28日，陜西省政府發布的《陜西省“十三五”文化和旅游融合發展規劃》中提到，黃河國家公園應依托黃河壺口瀑布、國家文史公園等重點景區，以生態環境、自然資源保護和適度旅游開發為基本策略，通過較小范圍的適度開發，實現大范圍的有效保護，從而達到保護生態系統完整性的目的。

　　目前，黃河國家公園的規劃以推進保護黃河生態、弘揚黃河文化、發展黃河旅游為目標，充分發揮黃河中游生態、文化資源種類多、總量大的優勢，堅持問題導向、多片聯動、整體推動，將黃河國家公園打造成為融生態治理示范、文化傳承展示、文旅融合體驗、全域旅游發展為一體的重點區域。

　　據陜西省發改委社會處工作人員介紹，黃河國家公園的建設現有4個重要任務：第一是構建黃河文明大生態，包括生態建設與修復、水土流失治理、水資源保護與利用等;第二是以推動文旅融合發展、全域旅游大發展、加快基礎設施建設為主要方向，實現文化旅游大融合;第三是建立健全創新管理體制，構建資金保障機制，促進流域管理大改革;第四是加快社區發展并提高社會參與度，實現共建共享大跨越。

　　【規劃中的黃帝陵國家公園】

　　黃帝陵國家公園，作為中國黃土高原地區森林覆蓋率最高的區域，擁有多樣的國家珍稀物種和豐富的紅色文化。目前，黃帝陵國家公園的規劃建設，以素有“生物基因庫”之稱的黃橋林區為基礎，以中華民族圣地黃帝陵為依托展開。

　　黃帝陵國家公園處于我國黃土高原茂密植被保存區。這里是國家珍稀物種褐馬雞、原麝的重要分布區和國家稀世珍禽朱鹮的重要放飛區。公園規劃涉及甘泉縣、富縣、宜川縣、洛川縣、黃陵縣、黃龍縣，包括勞山、黃龍山和橋山的大部分地區。公園規劃總面積約61.77萬公頃，占陜西省國土面積的3.0%，其中林地面積約60.25萬公頃，占規劃區總面積的97.5%，森林覆蓋率高達74.55%。規劃中的國家公園將承載起該區域內最重要的生態功能，可以極大地改善周邊人居環境，調節區域小氣候。

　　葛安新說：“關中地區主要依托三個生態保護圈層：第一是區內的庭院綠化和城市綠地系統;第二是公路、鐵路、河流、水渠等生態防護林帶和農田防護林網;第三便是南秦嶺、北橋山的天然林區。黃帝陵國家公園所在的黃橋林區與甘肅六盤山林區共同構成了我國西部的一大生態屏障，是地球同緯度線上集中連片面積最大、林相最好的林區。所以，在這里建設國家公園，不僅可以遏制黃土高原以北的風沙，而且還為保護以西安為中心的關中城市群發揮屏障作用。”

　　公園園區擁有豐富的文化資源，黃帝陵文化、紅色文化、黃土高原文化等齊聚于此，這也成為黃帝陵國家公園發展文化旅游的重要優勢。陜西省林業調查規劃院工作人員解釋：“黃帝陵國家公園所處位置是中國紅色旅游資源富集區。公園規劃也將以生態化、主體化、精品化、公益化為原則，在保護生態的同時，促進當地經濟、文化的發展。”

　　黃帝陵國家公園規劃建設堅持“保護第一、生態優先、合理利用、社區發展”的基本原則，將公園性質定義為“中國黃土高原生態安全屏障”“全球華人人文祭祖唯一目的地”和“國家森林文化、紅色文化、黃土高原文化與黃帝陵文化展示中心”。葛安新說：“黃帝陵國家公園的發展戰略是在保護自然資源和文化資源完整性的基礎上，開展生態恢復、科研監測、教育體驗、休閑游憩和社區發展等工作，從而達到生態、社會和經濟效益相統一、人與自然和諧共生的目標。”